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  • 國家大氣、水、土壤污染治理方略對中國石化產業發展與布局的影響研究
    發布日期:2018-3-25 18:13:11

      隨著黨中央將生態文明建設納入“五位一體”總體布局,黨的十八屆五中全會提出包括綠色發展在內的“五大發展理念”,國務院出臺了《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》《土壤污染防治行動計劃》。這些大政方針必將對國內石化產業的發展理念和生產經營產生重要影響。本文在總結國家大氣、水、土壤治理方略的基礎上,分析其對國內石化產業的影響,并就石化產業發展和布局提出建議。 1 國家大氣、水、土壤污染治理方略 1.1 國家生態環境治理方略 當今國際社會,環境保護已成為具有社會責任感企業的核心理念之一。黨的十八大提出了大力推進生態文明建設的戰略部署,將我國環境保護工作提升到前所未有的新高度,生態文明精粹體現了從古至今人類保護環境的美好愿景與共識。2015 年 12 月,在巴黎氣候變化大會上,中國向聯合國提交“國家自主決定貢獻”,二氧化碳排放 2030 年左右達到峰值并爭取盡早達峰、單位國內生產總值二氧化碳排放比 2005 年下降 60%~65%?!吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》將“生態環境質量總體改善”作為主要目標之一,要求“生產方式和生活方式綠色、低碳水平上升。能源資源開發利用效率大幅提高,能源和水資源消耗、建設用地、碳排放總量得到有效控制,主要污染物排放總量大幅減少。主體功能區布局和生態安全屏障基本形成?!?生態文明是人類文明發展的一個新的階段,其核心要素是和諧與人文發展。生態文明是繼人類發展長河的原始文明(灰色文明)、農業文明(黃色文明)、工業文明(黑色文明)之后的綠色文明,是歷史發展的必然階段。建設生態文明,是我國在新世紀建設美麗中國、控制環境污染、解決生態環境問題的核心理念及總綱。 我國建設生態文明當前和今后一段時期內亟須完成的四項任務是優化國土空間開發格局、促進資源節約、加大自然生態系統和環境保護力度及加強生態文明制度建設。這既是我國為建設生態文明、建設美麗中國、實現中華民族永續發展的重大舉措,更是就人類未來的美好愿景所做出的莊嚴承諾。 從 2013 年11 月 15 日《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》到《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》,再到 2015 年 9 月 21 日中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》,闡明了我國生態文明體制改革的指導思想、理念、原則、目標、實施保障等重要內容,提出要加快建立系統完整的生態文明制度體系,為我國生態文明建設做出了頂層設計(見圖 1),一系列環保法規也相繼出臺。 2014 年 4 月 24 日,被稱為史上嚴環保法的《中華人民共和國環境保護法》(修訂版)正式發布。新環境保護法有五大亮點:一是新舉措,建立公共檢測預警機制。新修訂的環境保護法對公眾關心的霧霾治理等大氣污染,做出了有針對性的規定。二是新制定,劃定生態保護紅線。修訂后的環境保護法首次將生態保護紅線寫入法律,國家在生態保護區、生態環境敏感區和脆弱區等區域,劃定生態保護紅線,實行嚴格保護。三是新主體,環境公益訴訟主體擴大。新法第五十八條擴大了環境公益訴訟的主體。四是新標準,按日計罰無上限。環境違法成本低的問題,也是新法著力解決的一個問題,在法律責任部分設計了按日處罰制度。五是新職責,明確政府管理。進一步明確了政府對環境保護的監督管理職責,對于履職缺位和不到位的官員,新法規定了處罰措施。同年 12 月 27 日,國務院辦公廳發布“關于推行環境污染第三方治理的意見”,為社會資本進入污染治理市場打開大門。推行環境污染第三方治理,有助于整合高水平環境專業化產業與技術力量,以較低的治理成本和較高的效率,按期完成環境治理目標。 2015 年 8 月 29 日,《中華人民共和國大氣污染防治法》發布。新修訂的《大氣法》以大氣環境質量改善為主線,為推動大氣污染物全防全控奠定了堅實的法律基礎。該法提出既要抓污染物,也要抓其他污染物;既要抓區域總量減排,更要抓點源排放達標;既要抓固定源,也要抓非固定源。值得注意的是,新法增加了對燃煤、機動車、船舶、揮發性有機污染物等污染源的管理內容。新增的揮發性有機物控制、燃油質量要求和新型煤化工與煤的清潔化利用等要求,是當前及今后一段時期內我國霧霾區域防治的總體需要。 2013—2015 年間,大氣和水污染防治行動計劃先后出臺,土壤污染防治行動計劃也在加緊制定之中,即將出臺。 針對石油石化產業,2015 年 4 月 29 日,環境保護部發布了《石油煉制工業污染物排放標準》(GB31570—2015)《石油化學工業污染物排放標準》(GB31571—2015),標準要求已與發達國家嚴標準接軌,甚至更加苛刻。由此可見,應對環境問題已對石油石化行業發展形成倒逼機制,構筑安全、清潔環保型的石化企業,是大力推進生態文明建設、石化企業實現綠色低碳可持續發展的必然趨勢。 1.2 大氣污染防治行動計劃 2013 年 9 月 10 日,國務院發布了“關于印發《大氣污染防治行動計劃》的通知”(簡稱《大氣十條》)?!洞髿馐畻l》對石化企業的業務發展、替代燃料、油品質量升級、大氣污染物防治等提出了嚴格的具體要求,對企業投資和運營成本等產生較大影響;揮發性有機物(VOCs)防治等污染物控制新要求提上主要治理日程。 2014 年 3 月 24 日,國家發改委等三部委聯合發布《能源行業加強大氣污染防治工作方案》(簡稱《工作方案》)。按照“遠近結合、標本兼治、綜合施策、限期完成”的原則,加快污染源治理,加強能源消費總量控制,顯著降低能源生產和使用對大氣環境的負面影響?!豆ぷ鞣桨浮肥俏覈昴茉葱袠I環保要求嚴格、目標具體、措施細致的大氣污染治理工作方案,集中反映在新的大氣污染防治要求和苛刻的清潔燃料措施兩大方面的整體工作安排。 2014 年 4 月 30 日,國務院辦公廳發布“關于印發《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法(試行)》的通知”。作為《大氣十條》的重要配套政策性文件,《考核辦法》明確了責任主體、考核對象、考核內容、考核方式、考核程序、獎懲措施等,標志著我國嚴格大氣環境管理責任與考核制度正式確立??己私Y果將作為對地方領導干部綜合考核評價的重要依據。大氣環境管理責任考核力度空前加大,必然對企業大氣污染物防治與排放帶來巨大壓力。 近期,《能源行業加強大氣污染防治工作方案》《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法(試行)》《北京市 2013—2017 年清潔空氣行動計劃重點任務分解》《關于印發<京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則>的通知》和《國家發展改革委關于油品質量升級價格政策有關意見的通知》等一系列相關環境保護的政策、法規陸續出臺,更具體明確了石油石化行業的大氣污染防治任務。 1.3 水污染防治行動計劃 2015 年 4 月 2 日,國務院發布“關于印發《水污染防治行動計劃》的通知”(簡稱《水十條》)?!端畻l》治理目標是,到 2020 年,全國水環境質量得到階段性改善。到 2030 年,力爭全國水環境質量總體改善。到本世紀中葉,生態環境質量改善。 《水十條》直接將水體質量改善程度作為考核標準,標志著我國環保工作思路發生重大轉變,從管控污染物排放總量為主向改善環境質量為主轉變,以環境質量和環境效果為核心的環保時代已經到來。近期我國一些地方的廢水排放標準已與(或趨近)地表水質量標準的Ⅴ類水質接軌,對企業廢水深度處理技術與治理水平提出了更高要求。對于京津冀等嚴重缺水地區的石化企業,廢水近零排放是企業直接面臨的艱巨任務,如不能達到要求,可能面臨“黃牌”警示(限產或停產整治)或“紅牌”處罰(停業、關閉)?!端畻l》對水環境質量有突出影響的總氮、總磷、重金屬等污染物,納入流域、區域污染物排放總量控制約束性指標體系。 1.4 土壤污染防治行動計劃(預判) 目前我國尚無土壤污染防治的專項法律法規,相關規定散見于其他有關的法律文件或政策中。這些規定存在明顯的缺陷,主要表現有分散且不系統、缺乏針對性、可操作性不強、明顯滯后。 土壤污染防治作為環境保護“三大戰役”之一,在大氣和水污染防治陸續打響的近年,不斷受到各界高度重視。2014 年 5 月 14 日,環境保護部發布“關于加強工業企業關停、搬遷及原址場地再開發利用過程中污染防治工作的通知”。2015 年 2 月,又發布了《污染場地土壤修復技術導則》《場地環境調查技術導則》等 5 項污染場地系列環保標準。2015 年 8 月 3 日,環保部首次透露,土壤污染防治行動計劃即將出臺。 《土壤污染防治行動計劃》將協同推進污染預防、風險管控、治理修復三大舉措,著力解決土壤污染威脅農產品安全和人居環境健康兩大突出問題,到 2020 年,全國土壤污染加重趨勢得到遏制,土壤環境質量總體穩定,農用地土壤環境得到有效保護,建設用地土壤環境安全得到基本保障。 2 國內石化產業發展與布局面臨的挑戰 2.1 對轉變發展理念和發展模式提出新要求 生態文明建設的核心任務就是要構建資源節約、綠色低碳環保的國民經濟體系,這是發展理念和發展模式的根本轉變,是防控污染事半功倍的根本之策。 生態保護紅線作為生態文明體制改革的頂層基準,要求石化產業必須樹立紅線意識,優化產業布局、調整產業發展模式及產業結構,大力發展節能環保產業等綠色經濟。對不滿足生態保護紅線要求的城市建設項目和工業建設項目,應逐步騰退。 按照《水十條》等政策要求,石化產業空間布局優化應做好以下幾個方面,見圖 2。 調整產業布局。應按照主體功能區規劃要求,合理確定石化產業發展布局、結構和規模;所有新、改、擴建石化項目,全部進行環境影響評價;嚴格限制在生態脆弱或環境敏感地區建設“兩高”行業項目;在東部、中部和西部地區實施差別化的產業政策。 優化空間格局。應結合化解過剩產能、節能減排和石化企業兼并重組,有序推進位于城市主城區的石化等重污染企業環保搬遷、改造,到 2017 年基本完成。 產業轉移環境監管。應對現有危險化學品石化項目布局進行梳理,開展對海洋、江河湖海沿岸石化企業的綜合整治,嚴格環境影響評價要求,開展環境風險評價,嚴格落實安全防護距離、環境風險防范與應急要求。 2.2 產業空間布局將受到總量減排的嚴重制約 “十二五”期間,我國減排力度較大,減排指標在 COD 和 SO2 的基礎上增加了氨氮和 NOx,4 項污染物在消化增量的基礎上減少 8%~10%,削減量占 2010 年排放基數的 30% 左右?!笆濉鼻八哪昀塾?,全國主要污染物 SO2、NOx、COD、氨氮排放量分別降低 12.9% 和 8.6%、10.1%、9.8%。SO2 和 COD 已完成“十二五”降低 8% 的目標,NOx 和氨氮離“十二五”降低 10% 的目標尚有一定差距。據報道,2015 年上半年,我國四項污染物排放量繼續實現了較大幅度下降,提前半年完成“十二五”主要污染物減排目標。 從各省市情況看,截至 2014 年底,各省市基本達到了 COD 和 SO2的“十二五”總量減排目標,但氨氮和 NOx 總量減排達標率較低。 從 SO2 總量減排看,全國完成情況較好。在統計的 31 個省市中,SO2 排放空間(2015 年總量減排目標減去 2014 年實際排放量)不到 1 萬噸的省市有 7 個。 從 NOx 總量減排看,全國完成情況較差,發展空間有限。在統計的 31 個省市中,NOx 排放空間不到 1 萬噸的省市達到 27 個。 從 COD 總量減排看,全國完成情況較好,有排放空間的省市較多。在統計的 31 個省市中,COD 排放空間不到 1 萬噸的省市有 13 個。 從氨氮總量減排看,全國完成情況差,全國發展空間均受限,基本沒有發展空間。氨氮排放空間大的是甘肅,僅才 0.13 萬噸。 《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出,要“以提高環境質量為核心,實行嚴格的環境保護制度”,“擴大污染物總量控制范圍,將細顆粒物等環境質量指標列入約束性指標”,“增加行業揮發性有機物排放量等作為約束性指標”,“實施工業污染源達標排放計劃”。預計“十三五”期間各省市減排任務將更重,存量發展只能是提高產品質量,調整產品結構,同時努力實現世界先進污染物排放標準;增量發展難有環境空間,必須實現近零排放。 2.3 環保投資將急劇增加 新標準實施,提高排放控制要求,意味著石化企業對環保方面的投資將急劇增加。據初步測算,《石油煉制工業污染物排放標準》實施后,全國煉油行業 SO2、NOx、VOCs、COD、氨氮的減排量分別為 32 萬噸、5 萬噸、120 萬噸、3 萬噸、7 000 噸,相應環保投資總額約為 856 億元?!妒突瘜W工業污染物排放標準》實施后,全國石油化工行業 SO2、NOx、VOCs、COD、氨氮的減排量分別為 20 萬噸、5 萬噸、150 萬噸、15 萬噸、2.4 萬噸,相應環保投資總額約為 475 億元。兩項環保投資合計約 1 331 億元。 2.4 對企業加強生產經營全過程環保管理提出新要求 近兩年來,國家幾乎每月都會出臺大氣、水、土壤、固體廢棄物等污染物防治相關的法律法規,將環境保護放在十分重要的位置。因此,企業應切實將環境保護放在與安全同等的確保企業正常運行的基礎性前提地位,特別加以重視。 目前,新出臺的大氣、水、土壤、固廢等污染物排放標準已逐步與世界發達國家接軌,部分指標甚至高于發達國家。這就要求石化產業,必須加強生產經營全過程環保管理,跑冒滴漏,否則將難以達到新的國家排放標準,受到嚴厲處罰。 例如,2015 年 6 月 23 日,環境保護部發布“關于對 2014 年脫硫脫硝設施存在突出問題企業予以處罰的公告”,對 17 家 2014 年脫硫脫硝設施存在突出問題企業予以處罰,這標志著我國已進入更加注重大氣污染治理效果與改善環境質量的新階段,也顯示出強化環保監管力度的決心。 2.5 企業生產成本將大幅增加 《大氣十條》《水十條》和即將出臺的《土壤污染防治行動計劃》等提高環境質量的環保目標,要求企業運營達到主要大氣污染物的超低排放、廢水的近零排放和有害工業廢氣的無味排放,無疑將提高企業的治污成本及生產成本。 例如,2014 年 9 月 1 日國家發改委等三部門聯合發布的“關于調整排污費征收標準等有關問題的通知”,要求 2015 年 6 月底前,各省財政和環保部門要將廢氣中的 SO2 和 NOx 排污費征收標準調整至不低于每污染當量 1.2 元,將污水中的化學需氧量、氨氮和五項主要重金屬污染物排污費征收標準調整至不低于每污染當量 1.4 元。該通知提升了原排污費征收標準的內涵,成倍提高了排污費征收標準,并且按照市場化機制實行差別收費政策,建立了約束與激勵機制。2015 年 6 月 18 日,財政部等三部門又聯合發布了“揮發性有機物排污收費試點辦法”,要求自 2015 年 10 月 1 日起 VOCs 排污費試點首先在石油化工行業和包裝印刷行業展開,標志著國家對 VOCs 的減排控制邁上實質性階段。目前北京市已出臺具體收費標準,為 10~40 元/千克 VOCs 污染當量。若全國均采用此標準,初步估算僅中國石化集團此項排污支出就將增加17 億~68 億元。 3 相關建議 3.1 加快轉變發展理念和發展模式 黨的十八屆五中全會提出綠色發展理念,將實現“生態環境質量總體改善”作為總目標之一,要求實行嚴格的環境保護制度,實施工業污染源達標排放計劃,深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃。 石化產業作為國民經濟的支柱,應帶頭牢固樹立綠色發展理念,將發展模式從高污染、粗放型轉向綠色、環境友好型;選擇綠色技術,發展綠色產業;將綠色發展理念具體化、制度化,并滲透到產業和企業戰略、規劃、運營和項目各個層面和環節;在崗位職責中體現綠色發展的要求,將綠色發展理念真正落到實處,爭當環?!邦I跑者”。 3.2 著力存量調整,慎重增量布局 調整發展產業存量?!笆濉逼陂g,石化產業存量發展將面臨更加嚴格的排放標準和新一輪總量減排制約,應優先考慮實現達標排放,爭取生存權,為新材料等新興業務預留發展空間。同時,根據市場需求變化,加快產業轉型升級,推進產品升級換代,調整產品結構。抓好基于需求導向的供給側結構性改革,本著質量效益原則,對于產能過剩、產品低端、沒有價值貢獻、環境污染嚴重且治理無效的落后產能,應堅決淘汰退出,并建議國家對職工安置給予資金支持。 增量發展須十分慎重。當前,全國總量減排形勢嚴峻,增量發展、鋪新攤子的環境空間十分有限,而且石化行業產能嚴重過剩、需求疲軟,市場空間也不支持大規模石化增量投資。少數急需建設的新項目需要付出很高的環境代價,需要實現近零排放,必須選擇綠色低碳工藝路線。 3.3 積極發展優勢環保業務 建議按照有所為有所不為的原則,發展優勢環保業務,在技術薄弱方面宜借助“第三方”社會力量。一是根據自身行業特點與技術專長,組建專業環保公司,發展具有石化產業特色的環保產業。尤其在水處理技術方面,一些石化企業已在國內具有明顯技術優勢和實踐經驗,在煤化工廢水處理與近零排放應用方面已獲得業內肯定,可以走出石化產業去開拓其他產業市場,發展具有石化產業特色的工業水污染治理技術、設備、管理等系列化的環保產業,提升全國水污染防治能力與效率。二是針對石化產業在大氣和土壤治理方面弱點,建議聘請國內外第三方環境專業化治理隊伍參與治理,降低治理成本,提高治理效率。 3.4 加強全過程清潔生產 1)源頭預防。即從源頭上不產生或少產生污染物。隨著環保標準日趨嚴苛、排污費和環保成本日益上升,應高度重視建設項目的前期環境論證工作。在選擇新建和改建項目的工藝路線及現有項目的原料方案時,應重視環境保護對項目經濟性的影響。在相同效益或效益略差的情況下,應優先選擇清潔的綠色工藝路線,使用清潔能源和原料。同時,鑒于環保成本和費用所占比重逐步顯現,建議把環保賬算入經濟賬中。 2)過程控制。生產過程污染控制是環境保護的重要環節。一是推廣密封或封閉式操作模式。通過技術改造,采用密封或封閉式操作模式和技術,避免污染物排放。同時,應生產過程中的跑冒滴漏。二是樹立各生產環節應對后續環節負責的意識,滿足后續過程對污染物指標的要求。三是持續開展清潔生產活動,把清潔生產理念融入到行業企業日常生產經營發展中,提升企業環保水平,進而大幅減少污染物排放。四是建立石化產業清潔生產和環保技術發布平臺,總結、篩選成熟、經濟和可靠的技術,幫助企業提升清潔生產技術水平。 3)末端治理。即治理“三廢”,實現達標排放或低的污染物排放,盡大可能減輕對環境的影響。一是有前瞻性、先進性地選擇治污技術,不只考慮滿足當前排放標準,還要能直接或通過技術改造滿足今后更嚴格排放標準或國際先進排放標準,避免因排放標準升級導致治污設施推倒重建的窘境。二是總結近年大量建設污染物處理設施的經驗和教訓,依據相關項目后評價意見,盡快制定相關技術選擇規范,選擇國內外先進、成熟可靠的污染控制技術,確保污染物減排治理效果。三是盡早部署 VOCs 和細顆粒物治理,避免被動。首先,摸清各生產過程中 VOCs、細顆粒物排放特性和物質清單。其次,總結現有 VOCs、細顆粒物污染控制設施的運行經驗,修改提升企業層面生產裝置設計、運行、檢維修規范和規定。加強 VOCs、細顆粒物控制技術研發或引進。四是加強與國家環保部的溝通協調,加快區域石化固廢危廢處理中心建設。按照臨近企業集中處理原則,選點建設區域性石化固廢危廢處理中心。 3.5 積極參與排污權交易 積極參與排污權交易,既可通過購買排污權緩解企業必要的生產污染物排放壓力,為企業爭取更多的發展空間,也可將多余的排污權換取收益。在急需發展而受到總量減排制約的地區,也可通過排污權交易,獲得發展所需的排污權,從而推動項目順利進行。正常情況下,建議在環境排放空間寬松的地區發展。積極參與排污權交易,是占領企業形象高地,提高品牌美譽度的良機。

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